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改革开放40年生态环境保护立法回顾和体会

发布日期:2021-11-22 17:25   来源:未知   阅读:

  改革开放40年来,全国人大及其常委会坚持党对立法工作的领导,积极发挥立法的引领推动和规范保障作用,以立法推进生态环境领域的改革,在改革中完善生态环境领域的制度。生态环境保护立法成效显著,现行有效的生态环境保护法律30余部,立足我国国情和实际、适应我国改革和发展需要的生态环境保护法律制度体系逐步形成并不断完善。特别是党的十八大以来,系统形成了习生态文明思想,为生态文明法制建设指明了方向。生态环境保护立法取得历史性成就、发生历史性变革,立法质量不断提升,生态环境保护法律制度体系不断完善,生态环境保护法律制度实现升级换代。现将改革开放40年,特别是党的十八大以来生态环境保护立法成就和我们的工作体会总结如下:

  改革开放40年,特别是党的十八大以来,党和国家高度重视生态环境保护立法,生态环境保护法律制度体系逐步形成并不断完善,这个过程可以分为以下三个阶段:

  第一个阶段:生态环境保护法律制度体系初步创建(1978年至1991年)。党的十一届三中全会标志着我国进入改革开放时代,同志在中央工作会议上明确提出制定森林法、草原法和环境保护法。在这个阶段,1982年宪法规定了“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”等有关生态环境保护的内容。1979年,制定了环境保护法(试行)(1989年修改为环境保护法)、森林法(试行)(1984年修改为森林法),首开我国制定生态环境保护法律先河。制定了海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水土保持法、野生动物保护法、草原法、渔业法、土地管理法、矿产资源法、水法等生态环境保护法律,刑法、民法通则等法律也对生态环境保护作了相关规定。

  通过这些立法,初步创建了以污染防治、资源保护与管理等制度为主体的生态环境保护法律制度体系。这个阶段生态环境保护立法的特点:一是改革开放刚刚开启,经济发展产生的生态环境问题尚不突出,立法强调生态环境保护与经济发展相协调;二是立法形式上以新制定法律为主,生态环境保护法律制度体系具有鲜明的初步创建印记,法律规定较为原则、笼统,可操作性规定不够具体;三是污染防治以末端治理为主,治理手段较为单一。

  第二个阶段:生态环境保护法律制度体系加快形成(1992年至2011年)。1992年年初,同志发表南方谈话,党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标,改革开放进入新阶段。1992年,《环境与发展十大对策》中明确指出,转变发展战略,走可持续发展道路,是加速我国经济发展,解决环境问题的正确选择。1994年,《中国21世纪议程——中国21世纪人口·环境与发展白皮书》中明确提出,完善环境和资源保护立法。1995年,党的十四届五中全会提出实施“可持续发展战略”。2003年,党中央提出坚持“以人为本,全面、协调、可持续的发展观”。2006年,党中央作出了建设资源节约型和环境友好型社会的重大决策部署。在这个阶段,制定了环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、防沙治沙法、海岛保护法、海域使用管理法、节约能源法、可再生能源法、电力法、煤炭法、循环经济促进法、清洁生产促进法等生态环境保护法律,修改了海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、水土保持法、野生动物保护法、森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法等生态环境保护法律,侵权责任法、刑法等法律也对有关生态环境保护的内容作了规定或者修改。

  通过这些立法基本形成了以污染防治、资源保护与管理、能源管理、循环经济促进等制度为主体的生态环境保护法律制度体系。这个阶段生态环境保护立法的特点:一是改革开放进入新阶段,经济发展产生的生态环境问题开始显现,立法从强调生态环境保护与经济发展相协调到强调经济发展与生态环境保护协调统一转变;二是立法形式上新制定和修改并重,生态环境保护法律制度体系基本形成;三是污染防治和生态保护并重,污染防治强调源头管理、综合利用。

  第三个阶段:生态环境保护法律制度体系高质量完善(2012年至今)。党的十八大以来,改革开放进入全面深化新时代,系统形成了习生态文明思想,有力指导生态环境保护立法取得历史性成就、发生历史性变革,以习同志为核心的党中央高度重视生态环境保护立法,生态环境保护立法力度大、成效显著。在这个阶段,2018年宪法修正案规定了“贯彻新发展理念”“生态文明”“美丽”(宪法序言第七自然段)和“生态文明建设”(宪法第八十九条“国务院行使下列职权”中第六项)等有关生态环境保护的内容,制定了土壤污染防治法、核安全法、深海海底区域资源勘探开发法、环境保护税法等生态环境保护法律,修改了环境保护法、海洋环境保护法、环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、防沙治沙法、野生动物保护法、草原法、渔业法、水法、节约能源法、电力法、煤炭法、循环经济促进法等生态环境保护法律,民法总则、民事诉讼法等法律也对有关生态环境保护的内容作了规定或者修改。

  通过这些立法实现了生态环境保护法律制度体系的高质量完善。这个阶段生态环境保护立法的特点:一是改革开放进入全面深化新时代,经济发展产生的生态环境问题非常突出,成为重要的民生之患、民心之痛,成为经济社会可持续发展的瓶颈制约,成为全面建成小康社会的明显短板,立法强调经济发展与生态环境保护协调统一,坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、山水林田湖草是生命共同体、良好生态环境是最普惠的民生福祉、建设美丽中国全民行动等。二是立法形式上以高质量修改为主,生态环境保护法律制度体系高质量完善,生态环境保护法律制度实现升级换代;法律规定尽量具体,同时为改革留下空间;突出强调生态环境领域的改革要于法有据,为全面深化生态环境领域的改革多次修改法律。三是织严织密生态环境保护法律制度网,用最严格制度、最严密法治保护生态环境,生态环境保护融入所有立法,污染防治强调源头和全过程控制、重视风险管控。

  全国人大常委会正在审议的民法典侵权责任编(草案)对生态环境损害赔偿制度作了规定。《十三届全国人大常委会立法规划》中尚未完成的生态环境保护立法项目还有:修改固体废物污染环境防治法、环境噪声污染防治法、森林法、土地管理法、环境影响评价法、草原法、渔业法、矿产资源法、电力法等生态环境保护法律,制定南极活动与环境保护法、长江保护法、原子能法、资源税法、海洋基本法、国家公园法、国土空间开发保护法、能源法等生态环境保护法律。通过这些立法将有助于进一步提高生态环境保护法律制度体系质量。

  改革开放40年,特别是党的十八大以来,生态环境保护立法逐步明确了生态环境保护地位、目标、理念和原则。

  2014年修改的环境保护法第四条第一款规定:“保护环境是国家的基本国策。”节约能源法第四条规定:“节约资源是我国的基本国策……”土地管理法第三条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策……”这些立法明确了生态环境保护在我国的重要地位。

  2014年修改的环境保护法第二十八条规定:“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量。”2015年修改的大气污染防治法第二条规定:“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标……”2017年修改的水污染防治法第十七条规定:“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求,制定限期达标规划,采取措施按期达标。”这些立法明确了生态环境保护核心目标“改善生态环境质量”。

  2014年修改的环境保护法规定了“生态文明”,此后制定或者修改的水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法、野生动物保护法、环境保护税法等生态环境保护法律均对此作了规定。1998年修改的土地管理法规定了“可持续发展”,此后制定或者修改的环境保护法、海洋环境保护法、环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、核安全法、水土保持法、防沙治沙法、草原法、海岛保护法、水法、可再生能源法、节约能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等生态环境保护法律也对此作了规定。2018年宪法修正案规定了“新发展理念”。2014年修改的环境保护法规定了“人与自然和谐”“经济社会发展与环境保护相协调”。这些立法明确了生态环境保护的理念。

  2014年修改的环境保护法第五条规定:“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则。”2018年制定的土壤污染防治法规定了“风险管控”。水污染防治法、固体废物污染环境防治法、水土保持法、防沙治沙法、循环经济促进法等生态环境保护法律还规定了“防治结合”“合理利用”“因地制宜”。这些立法明确了生态环境保护的原则。

  改革开放40年,特别是党的十八大以来,生态环境保护立法逐步建立了生态环境保护制度的“四梁八柱”,主要包括:

  一是环境监测制度。环境监测数据是客观评价环境质量状况、实施环境管理的基本依据。2014年修改环境保护法以前,环境质量监测存在以下问题:部门之间的环境监测点位(断面)存在重复设置;监测信息发布渠道过多,导致相互矛盾。针对上述问题,2014年修改的环境保护法“化零为整”,规定统一规划国家环境质量监测站(点)的设置,建立监测数据共享机制;统一发布国家环境质量、重点污染源监测等信息。2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法、2018年制定的土壤污染防治法等作了类似规定。

  二是环境影响评价制度。环评是环境管理的第一道闸门,对于贯彻预防为主的原则,控制污染增量无序发展发挥着极为重要的作用。党的十八大以来,生态环境保护立法加强和完善了该制度,包括强化规划环评的源头预防作用,规划的环评结论应当作为建设项目环评的重要依据;将环境影响登记表由审批制改为备案制,优化相关审批流程,提高行政效率;对“未批先建”出重拳,对“未批先建”违法行为由定额罚款修改为按照建设项目总投资额1%以上5%以下给予罚款,拒绝停建的,可给予拘留。

  三是排污许可制度。2014年修改的环境保护法明确规定,国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的排污者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物。2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法等进一步明确和扩大了排污许可范围,并增加排污许可证内容的规定。

  四是总量控制和区域限批制度。重点污染物总量控制是通过向一定地区分配污染物排放量指标,将该地区的污染物排放数量控制在规定的限度内的污染控制方式和制度。总量控制的范围是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、工业粉尘、挥发性有机物等重点污染物。许多地区即使所有排污单位都实现了达标排放,但由于污染源数量等原因,区域环境质量仍然不能达到标准,因此,有必要实行排污总量控制,逐步减排污染物。环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等都规定,国家对重点污染物排放(重点海域排污)实行总量控制制度,排放污染物不得超过污染物排放标准和污染物排放总量控制指标。区域限批是赋予环境保护部门监督地方政府的“尚方宝剑”,2014年修改的环境保护法在原来超总量控制指标的基础上,将环境质量目标不达标,作为省级以上政府环境保护部门暂停审批地方新增重点污染物排放总量的建设项目环评文件的条件。2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法在此基础上,增加约谈地方政府主要负责人的规定,进一步强化对地方政府的约束。

  五是联合防治制度。2014年修改的环境保护法明确规定,国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。“四个统一”为破解地域性局限提供了全链条的切实可行的路径。2015年修改的大气污染防治法单设“重点区域大气污染联合防治”一章,规定了比较完善的具体措施。2017年修改的水污染防治法等也规定了联合防治。

  六是生态保护红线制度。生态保护红线是生态保护的核心制度,是生态安全的保障线年修改的环境保护法增加规定,国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线年修改的海洋环境保护法进一步规定在海域划定生态保护红线。这就明确了生态保护红线的区域范围,从制度上实现一条红线管控重要生态空间,强化用途管制,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。

  七是政府责任制度。地方政府是地方经济发展的推动者。生态环境保护立法的一个重点就是强化政府环境保护责任,形成倒逼机制,促使地方政府妥善处理经济发展和环境保护的关系。2014年修改的环境保护法、2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法、2018年制定的土壤污染防治法等法律都规定,地方各级政府应当对本行政区域的生态环境质量负责。地方各级政府应当根据环境保护目标和治理任务,采取有效措施,改善环境质量,并将环境保护目标作为政绩考核的重要指标,加大其在考核指标体系中的权重。

  八是信息公开和公众参与制度。环境问题与人们日常生活、身心健康息息相关。因此,解决好环境问题尤其需要发挥公众力量。信息公开和公众参与作为社会监督机制,有利于从源头解决社会矛盾,有利于防止行政监督缺位、失效等问题,有利于以信任化解“邻避效应”。2014年修改的环境保护法在确立公众参与原则的基础上,还就信息公开和公众参与作专章规定,明确公众获取环境信息、参与和监督环境保护的权利与方式,为公众通过法治渠道参与环境保护打开方便之门。2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法等法律在环境保护法相关规定的基础上,增加了限期达标规划、约谈情况、重点排污单位名录向社会公开以及举报奖励等具体事项。

  九是环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度是保护环境的重要武器。2014年修改的环境保护法规定,符合条件的社会组织,可以对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为向法院提起诉讼。这是在民事诉讼法原则性规定的基础上,首次具体规定了环境公益诉讼的主体、条件和内容,使环境公益诉讼制度有效落地实施,使环境公共利益切实得到保障。之后,环境公益诉讼制度又不断向前推进。2017年修改的民事诉讼法和行政诉讼法增加了检察机关提起生态环境和资源保护等公益诉讼的规定,拓展了提起环境公益诉讼的主体范围,并在环境民事公益诉讼的基础上增加了环境行政公益诉讼。

  十是法律责任制度。2014年修改的环境保护法被称为“史上最严”的环境保护法,施行后打击环境违法行为方面效果显著。党的十八大以来,在生态环境保护立法过程中,各方面最集中的意见是认为环境领域“违法成本低、守法成本高”,最大的共识是加大对违法行为的处罚力度。2014年修改的环境保护法中法律责任之严主要体现在以下几个方面:(1)赋予环境保护执法部门查封、扣押等行政强制权,让执法部门制裁违法行为有措施、有手段。(2)对违法排污企业的罚款处罚实行“按日计罚”。只要违法行为不停止,处罚就可以继续,是上不封顶的处罚手段,是对违法者的极大震慑。(3)对通过逃避监管的方式排污等违法行为的责任人,可以予以拘留。(4)规定了双罚制。既罚排污单位,也对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予罚款。(5)对行政机关及其相关人员的违法行为明确9项特定行为的处分方式。党的十八大以来,其他生态环境保护立法对环境违法行为规定了严惩重罚。刑法也逐步从重设置环境犯罪刑事责任,民事责任也正在增加生态环境损害赔偿责任。2014年修改的环境保护法、2015年修改的大气污染防治法、2017年修改的水污染防治法以及2018年制定的土壤污染防治法等生态环境保护立法下大力气强化了污染者担责,如土壤污染防治法规定,土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。因实施或者组织实施土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。

  此外,还有规划、标准、总量控制、生态环境税费、生态保护补偿、突发生态环境事件应急、河长制、土壤污染风险管控和修复、核安全监管、野生动物保护分类分级保护等制度。

  与此同时,改革开放40年,特别是党的十八大以来,各方面认真贯彻落实党中央关于生态环境保护重大决策部署,全面有效实施生态环境领域的各项法律,生态环境保护成效显著:一是配套规定不断健全。有关方面制定了30余部生态环境保护行政法规,大量的生态环境保护规章、标准、规范性文件和地方性法规。二是生态环境质量持续改善。污染防治从末端治理向源头和全过程控制转变,从浓度控制向总量和浓度控制相结合转变,从点源治理向流域和区域综合治理转变,解决了一大批关系民生的突出生态环境问题,生态环境质量总体向好。三是经济发展与生态环境保护的关系逐步走向协调统一。“绿水青山就是金山银山”等理念逐步深入人心,供给侧结构性改革加快推进,单位国内生产总值能耗和水耗均下降20%以上,一大批高污染企业有序退出,正在走出一条经济增长与生态环境改善的双赢之路。四是生态环境治理水平和治理能力显著提升。组建生态环境部,统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责;生态环境保护执法力度显著加强,环境保护督察、考核评价、行政强制、行政处罚等多种措施并用;生态环境保护投入持续加大,有力支撑了生态环境治理能力建设。五是公众生态环境保护意识明显增强。信息公开和公众参与为全社会积极参与生态环境保护提供了制度保障,人民群众自觉守法意识明显增强,善于通过法治渠道维护自身环境权益,自觉践行绿色消费、绿色出行。

  党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。坚持党对立法工作的领导,就是要在立法工作中坚定维护以习同志为核心的党中央权威和集中统一领导,通过国家立法全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,保证党中央重大决策部署在国家立法工作中切实贯彻和有效落实。生态文明建设关系中华民族永续发展,关系亿万中国人民的福祉。推进生态文明建设,是党中央的重要战略部署。习总书记指出,走向生态文明新时代,建设美丽中国,是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。用法律夯实生态文明建设的制度基础是我们肩负的政治责任。

  十三届全国人大常委会第四次会议通过的《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》明确提出,坚持以习新时代中国特色社会主义思想,特别是习生态文明思想为指引,坚持党对生态文明建设的领导。

  根据党中央修改宪法的建议,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,将新发展理念、生态文明、美丽中国等载入国家根本法。

  环境保护法修改草案在一审之后,党的十八大召开,提出“大力推进生态文明建设”;三审之后,党的十八届三中全会召开,提出“建立系统完整的生态文明制度体系”。这为立法工作提供了政治指引。我们审时度势、乘势而上,在法律修改中全面贯彻中央的精神,为环境保护法修改从理念上到制度上的全面提升奠定了基础。大气污染防治法、水污染防治法修改,核安全法、土壤污染防治法制定过程中,全国人大常委会党组就草案中的主要问题向中央请示报告,中央对修改方案高度肯定。通过请示报告,切实保障中央重大决策部署的贯彻落实,确保了立法的正确方向。

  必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,以保障人民根本利益为出发点和落脚点。习总书记指出,“建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来”“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福”“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。对人的生存来说,金山银山固然重要,但绿水青山是人民幸福生活的重要内容,是金钱不能替代的”。

  人民群众对生态环境问题高度关注,可以说生态环境在群众生活幸福指数中的地位必然会不断凸显。随着经济社会发展和人民生活水平不断提高,生态环境问题往往最容易引起群众不满。生态环境特别是大气、水、土壤污染严重,已成为全面建成小康社会的突出短板。根据木桶原理,必须每块木板都一样齐整没有任何破损,才能将水桶盛满,一只水桶能装多少水取决于它最短的那块木板。我们多年快速发展积累了大量生态环境问题,成为明显的短板,如各类环境污染呈高发态势,成为民生之患、民心之痛。生态环境破坏和污染不仅影响经济社会可持续发展,而且对人民群众健康的影响已经成为一个突出的民生问题,必须下大气力解决好。

  “民有所呼,法有所应!”立法就是要解决人民群众反映强烈的大气、水、土壤污染等突出生态环境问题。生态环境保护立法,坚持保护优先、预防为主、综合治理的原则,强化大气、水、土壤等重点领域污染防治。大气污染防治法针对雾霾等重污染天气,着力推进燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业污染治理;水污染防治法针对饮用水安全,着力推进城市“黑臭”水体整治、农业农村和船舶等重点领域污染防治和强化饮用水安全保障制度;土壤污染防治法针对农产品质量安全和公众健康,着力强化土壤污染的管控和修复。工商银行:10月17日起暂停账户外汇业务新客户开立交易

  立足国情,是我们解决生态环境问题的基本出发点。目前,我国资源约束趋紧、环境污染严重、生态质量退化的形势依然严峻,生态环境状况整体上不容乐观。一些地方和部门对生态环境保护认识不到位,责任落实不到位;各类污染物排放量仍处高位,部分地区生态环境质量与人民期待有较大差距;多年快速发展积累的生态环境问题十分突出,生态环境承载能力已经达到或者接近上限,“高耗能、高污染、资源型(两高一资)”的粗放型发展模式已经难以为继;城乡区域统筹不够,新老生态环境问题交织,区域性、布局性、结构性生态环境风险凸显。这些问题成为经济社会可持续发展的瓶颈制约,成为全面建成小康社会的明显短板,这是我国的基本国情。因此,必须下大的决心打赢污染防治攻坚战,来扭转这种不利局面,使污染状况真正形成拐点,使人民群众切实感受到蓝天碧水,用最严格的法律制度和全过程管控使生态环境质量不断向好。

  但我们也应清醒地认识到,今天生态环境问题是历史不断累积的过程和结果,生态环境质量改善不能一蹴而就,既要坚定打好污染防治攻坚战的信心和决心,稳步向前推进,也要发扬钉钉子精神,持之以恒,久久为功,守住生态保护红线、把好生态环境质量底线、用好资源利用上线,一部法律接着一部法律干,一步一个脚印向前迈进。

  土壤污染防治法制定过程中,我们坚持积极稳妥,扎实推进。从我国土壤污染防治工作起步较晚、基础较弱、经验不多的实际出发,对有经验、看得准的,尽量细化,对还需要继续探索积累经验的,在法律规定上为实践留下空间。

  (四)坚持从规律出发,贯彻新发展理念,正确处理好经济社会发展和环境保护的关系

  党的十九大报告作出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大政治判断,使发展的重点由物质生产拓展到包括经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”的发展,是必须坚持“绿色发展”在内的五大发展理念的发展。我们要紧扣主要矛盾的变化,正确处理好生态环境保护和发展的关系,也就是绿水青山和金山银山的关系,这是实现可持续发展的内在要求,也是我们推进现代化建设的重大原则。从宏观到微观始终准确把握二者之间的关系,是贯穿于整个生态环境保护立法的核心问题。

  生态环境是人类生存最为基础的条件,是我国持续发展最为重要的基础。人类可以利用自然、改造自然,但归根结底是自然的一部分,必须尊重自然、顺应自然、保护自然,不能凌驾于自然之上。人类的行为方式必须符合自然规律。人与自然是生命共同体。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路。

  我国生态环境问题是长期压缩型、追赶型快速工业化形成的,但现在到了有条件不破坏、有能力修复的阶段,保护生态环境应当成为发展题中应有之义。在生态环境保护上应算大账、算长远账、算整体账、算综合账,不能因小失大、顾此失彼、寅吃卯粮。

  习总书记指出,我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。我们不能以牺牲生态环境为代价换取经济的一时发展。良好生态环境是人和社会发展的根本基础。保护生态环境就是保护生产力,改善生态环境就是发展生产力。生态环境问题归根结底是经济发展方式问题。绿色发展是生态文明建设的必然要求。坚持绿色发展,就是要坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。党的十九大报告强调,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。要深刻把握新时代新特征,推动高质量发展,提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要,实现经济社会发展和生态环境保护协同共进。

  宪法明确规定,贯彻新发展理念,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展。环境保护法明确规定,国家采取有利于节约和循环利用资源、保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施,使经济社会发展与环境保护相协调。并通过源头治理、生态保护红线、生态保护补偿、环境资源监测预警机制、区域限批、目标考核制等规定给予制度上的支撑。可以说,生态环境保护立法自始至终贯彻了“绿水青山就是金山银山”的理念,妥善处理了经济社会发展和环境保护的关系。

  (五)以改善环境质量为核心,完善生态文明制度体系,用最严格的法律制度保护生态环境

  长期以来,我国将重点污染物减排作为污染防治的目标,但重点污染物指标范围比较窄,主要是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、工业粉尘、挥发性有机物等几种,即使完成减排任务,空气质量也不能达标。因为污染是复合型的,其他污染物造成的雾霾天气、黑臭水体等仍然严重。人民群众的直观感受与减排的数据有差距。只有生态环境质量的根本改善才能真正实现天蓝、地绿、水清、土净。生态环境保护法律中明确规定了以改善生态环境质量为目标,与之相应,地方各级人民政府要对本行政区域内的生态环境质量负责。这标志着我国从单一目标即总量目标、减排目标,转变为以改善生态环境质量为核心。改善生态环境质量是整个生态环境保护基本制度的“牛鼻子”,各项制度都是围绕着这一核心目标展开的。

  新修改、制定的生态环境保护法律,不但强化或调整了环境标准、总量控制、环境影响评价、“三同时”、排污许可、目标考核等制度,还增加了约谈、生态保护红线、生态保护补偿、环境公益诉讼、公众参与等制度。升级版的老制度和新制度一起,共同构建了较为完善的生态文明法律制度体系。

  习总书记对生态环境保护非常重视。党的十八大以来,习总书记多次就一些严重损害生态环境的事情作出批示,要求严肃查处。比如,分别就陕西延安削山造城、浙江杭州千岛湖临湖地带违规搞建设、秦岭北麓西安段圈地建别墅、新疆卡山自然保护区违规“瘦身”、腾格里沙漠污染、青海祁连山自然保护区和木里矿区破坏性开采、甘肃祁连山生态保护区生态环境破坏等严重破坏生态环境事件作出多次批示,要求“盯住生态环境问题不放。如果不抓紧、任凭破坏生态环境问题不断产生,我们就难以从根本上扭转我国生态环境恶化的趋势,就是对中华民族和子孙后代不负责任”“只有实行最严格的制度、最严明的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障”。

  我们按照“最严格的制度”的要求,规定了目标责任制、约谈、查封扣押、按日连续处罚、行政拘留等刚性制度。习总书记也对生态环境保护立法给予了高度肯定,并指出,我们组织修订环境保护有关的法律法规,在环境保护、环境监管、环境执法上添了一些硬招。通过立法对环境违法行为进行严惩和震慑,真正让制度成为刚性约束和不可触碰的“高压线”。

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